卫生部


卫生部发布关于加强春夏季传染病防治工作的通知


各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局，国家食品药品监管局、国家中医药管理局，部直属各单位：

近年来，在党中央、国务院正确领导下，地方各级人民政府认真贯彻“预防为主”的卫生工作方针，大力加强公共卫生服务体系建设，疾病预防控制能力不断增强。广大医疗卫生工作者付出了艰苦的努力，有效控制了重大传染病的流行蔓延，全国的传染病疫情保持基本平稳的态势。但是，在局部地区依然不断出现传染病暴发和流行的情况，特别是随着气候异常现象增多和大量人口流动，传染病暴发流行的因素也在不断增加。今春以来，我国部分县市先后出现了手足口病、甲肝、麻疹等传染病的暴发和流行，给当地人民群众的生命安全和身体健康带来很大威胁。春夏之交正是传染病的高发季节，肠道传染病、自然疫源性及虫媒传染病发生和传播的机率将会大大增加。各级医疗卫生部门和广大医疗卫生工作者都要以对人民群众高度负责的精神，全力以赴地投入到防病治病工作中去，有效预防控制各类传染病的发生和流行，保护人民群众生命安全和身体健康，保障2008年北京奥运会、残奥会的顺利举行，切实维护社会稳定。为此，现就有关工作通知如下。

一、各级卫生部门要充分认识做好传染病防控工作的重要性和紧迫性，把预防控制传染病流行蔓延放在卫生工作的首位。在当地人民政府的统一领导下，做到有效预防、有效控制、防治结合、以农村为重点，针对本地区发生传染病流行的危险因素和重点问题，周密部署，制定预案，明确责任，落实措施，加强组织领导和监督检查。要主动与宣传、教育、农业、检验检疫、交通运输等部门加强沟通与协调，建立健全部门间联防联控工作机制。

二、当前，各地要高度重视手足口病的防治工作。要按照《卫生部关于将手足口病纳入法定传染病管理的通知》要求，加强手足口病的监测和报告工作，严格实行网络疫情直报。要通过控制传染源，切断传播途径，保护易感人群等综合手段减少发病，使手足口病疫情得到有效控制。要努力提高对患者的医疗救治水平，最大程度地提高重症患者的救治成功率，降低死亡率。

三、严格执行传染病疫情报告制度，确保疫情报告渠道畅通。对重大传染病疫情、不明原因疾病和其他突发公共卫生事件，要坚决做到早发现、早报告、早诊断、早治疗。进一步完善传染病疫情网络直报系统，及时对传染病疫情信息进行分析和判断，为传染病防治决策提供科学依据。对违反规定瞒报、迟报传染病疫情并造成后果的，要依法追究有关单位和个人的责任。各级卫生部门要加强对医疗卫生机构疫情报告质量的监督检查。

四、切实加强传染病疫情监测。各级疾病预防控制机构要坚持每日审核和分析医疗卫生机构疫情报告情况，并主动加强预警预测工作。对学校、托幼机构、建设工地、农贸市场、流动人口聚居地，要特别加强疫情监测。要紧密配合检验检疫部门做好出入境口岸的疫情监测，做到统一部署，密切合作，信息互通，资源共享。医疗卫生工作人员要经常深入社区、农村、学校和工地，及时发现重点疫情和突发公共卫生事件的苗头，实现关口前移。一旦发现传染病疫情，要及时开展流行病学调查，采取果断措施加以控制，防止疫情扩散蔓延。发生疫情的相邻地区要建立省际、市际、县际间的疫情监测联防，相互通报疫情，协同做好疫情调查处理工作。

五、切实抓好各项防治措施的落实。各地卫生部门要根据传染病的流行特点，结合本地实际，有针对性地抓好重点地区、重点人群和重点疾病防治措施的落实。当前，在重点做好手足口病预防控制应急救治的同时，一是加强鼠疫、流行性出血热等鼠传疾病监测工作，一旦发现鼠间鼠疫要迅速采取有效措施，严防疫情扩散和人间病例发生。二是做好肠道门诊监测工作，及时发现霍乱病人和带菌者，做好甲肝、伤寒副伤寒、痢疾及其他感染性腹泻病的监测和防治。三是强化不明原因肺炎病例的监测，做好急性呼吸道传染病防治工作。四是加强疟疾、乙脑等虫媒传染病的监测，及时发现和治疗病人。五是加强布鲁氏菌病、狂犬病、包虫病等人畜共患传染病监测和防治，落实人畜传染源的管理措施。六是要继续加强人感染高致病性禽流感、艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病的防控工作。

六、落实国家扩大免疫规划措施，提高免疫接种率。要针对计划免疫接种薄弱地区和薄弱环节，重点加强边远、贫困、少数民族和流动人口密集地区的免疫接种工作，增加接种服务次数，保证接种质量，消灭免疫空白。加强入托入学儿童接种证的查验工作。麻疹疫情高发地区，要组织开展应急接种和查漏补种。

七、切实加强医疗卫生机构能力建设。各地卫生部门要加强传染病防治专业人员的流行病学调查、实验室检测和医疗技术培训，提高预防控制、临床诊断和救治水平。要根据当地防病治病的需要，改善实验室诊断和危重病人救治的设施条件。切实加强医疗服务质量管理，特别要防止患者医院交叉感染。各地卫生部门要主动向当地人民政府反映有关情况，积极争取发展改革、财政等部门的支持，做好相关检测试剂、疫苗、消杀药品及医疗救治所需物资的储备工作。

八、广泛深入开展卫生整治。各地要大力开展爱国卫生运动，进一步加大环境卫生的整治力度，清理病媒生物的孳生环境，做好改水改厕和垃圾粪便无害化处理。要加强食品、饮用水和公共场所卫生的专项整治工作，落实餐饮业和饮用水的卫生监管措施，有针对性地对餐饮业、饮用水和公共场所开展卫生监督检查，防止食物中毒和食源性疾病发生。

九、做好新闻宣传和健康教育工作。各地卫生部门要在地方人民政府的统一领导下，以对人民群众高度负责的精神，及时准确地做好传染病疫情信息发布工作，提高卫生工作的透明度，确保人民群众的知情权和参与权。要采取多种形式，全面科学地宣传和普及传染病防治知识，提高人民群众的自我防护意识。充分发挥各新闻媒体的作用，正面宣传和舆论引导，及时消除谣言传播，维护社会稳定。

卫 生 部
二○○八年五月三日
浅析侵权责任法可能对医疗纠纷产生的影响

万欣


　　2009年12月26日第十一届全国人大常委会第十二次会议通过并公布了《中华人民共和国侵权责任法》，该法将自2010年7月1日起施行。侵权责任法作为民法典的一个重要组成部分，自起草之初就引人瞩目，特别是其中医疗损害责任的内容，更为社会各界所关注。从侵权责任法关于医疗损害责任的规定来看，与现有医疗纠纷处理的规定存在较大差异，其施行势必对医疗纠纷产生重大影响。笔者就有可能产生的重要影响进行简要分析。

一、《医疗事故处理条例》有可能被进一步边缘化。

　　《医疗事故处理条例》（以下简称《条例》）的出台主要为解决1986年国务院颁布实施的《医疗事故处理办法》（以下简称《办法》）不适合社会实践的问题。《办法》在实施十余年后，产生了众多矛盾：关于医疗事故的定义过于狭窄，将医疗差错排除在外；鉴定体制不合理，被人称之为“老子给儿子鉴定”；赔偿金额过低，赔偿范围限制在3000－8000元。这样在司法实践中《办法》基本上就形同虚设了。甚至在不少卫生局居中调解的医疗纠纷中，《办法》所确定的赔偿金额都不被作为调解的依据。因此出台一部新的规范医疗事故处理的法律文件势在必行。《条例》的出台一度被作为解决上述问题的一个良方，被认为是有效解决医疗纠纷的一个新法规。

　　可是《条例》施行中，很快就出现了一系列新的问题。主要争议在：四级医疗事故 “造成患者明显伤害”的的定义没有将所有损害涵盖在内；医学会鉴定人不出庭接受质证；赔偿项目缺少死亡赔偿金，赔偿标准多数情况下低于人身损害赔偿标准。由于这些争议，致使不少患方在医疗纠纷处理中想法设法规避《条例》。人民法院在处理医疗纠纷的司法实践中也往往不严格按照《条例》的规定进行审理。不少学者惊呼《条例》被边缘化了！其实我们回过头看一看，《条例》所出现的问题与《办法》存在的问题如出一辙，也就是说《条例》实际上没有很好地解决《办法》的缺陷，因此其在《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）颁布实施后很快被“边缘化”也就不足为奇了。此次侵权责任法的施行，必将对《条例》的实施产生重要影响。

1、条例关于赔偿责任的规定将不再作为审判依据。

　　近年来，由于《条例》在确定医疗事故赔偿责任时缺少死亡赔偿金的规定，因此而广受诟病。一些地方法院在处理因医疗事故导致患者死亡的医疗纠纷时，往往参照《解释》的规定，同时判决医疗机构承担死亡赔偿金的赔偿责任。而在更多的不构成医疗事故但经司法鉴定存在医疗过错以及因果关系的医疗纠纷中，法院就直接按照《解释》的规定判决医疗机构承担赔偿责任。《条例》关于赔偿责任的规定已处于风雨飘摇的地位。因此在卫生部开展的关于修改《条例》的课题研讨过程中，多数专家也认为应当将死亡赔偿金纳入医疗事故损害赔偿范围。但是基于众多专家的医学背景，不少专家仍然认为医疗事故损害属于特殊侵权，存在众多特殊性（例如主观过错不同，医疗机构存在强制医疗义务，甚至存在医疗保险），因此其赔偿责任应当也有特殊规定，起码应参照航空赔偿那样存在封顶的规定。笔者一直对这些观点不敢苟同，认为《条例》的修改就应当将赔偿责任这一部分删除，不要试图对医疗事故损害赔偿责任进行任何限制性规定。任何限制性规定都将导致《条例》的被规避，从而彻底丧失《条例》的公正、威严，丧失《条例》对构建和谐医患关系所本应起到的积极作用，进而再次被边缘化。

　　侵权责任法将医疗损害责任列入第七章进行规范，这就意味着医疗损害赔偿彻底纳入民法调整范围，不再存在特殊赔偿的情形。医疗损害赔偿责任将也按照第二章责任方式的有关规定进行赔偿。而第二章规定的责任方式与《解释》的规定在基本精神上是一致的。因此可以预见，最高人民法院在制定侵权责任法的司法解释时，将根据法律的规定，通过完善《解释》来对侵权赔偿责任法的法律适用问题进行进一步细化。这个司法解释必然也是适用医疗损害赔偿责任的，不可能出现对医疗损害责任进行单独规定的情形。这样多年以来，关于医疗损害是一种特殊类型损害，不应当与一般民事侵权承担一样的赔偿责任的观点基本上就失去了现实意义。同样《条例》关于赔偿责任之规定，在侵权责任法开始实施以后必然将被束之高阁。

2、《条例》关于不属于医疗事故不承担赔偿责任的规定将彻底失去意义。

　　《条例》关于医疗事故的定义中，四级医疗事故被定义为“造成患者明显人身损害的其他后果的”，并且规定不属于医疗事故的医疗机构不承担赔偿责任。这就有可能导致造成患者不明显人身损害的医疗侵权行为不被认定为医疗事故，而无须承担医疗事故损害赔偿责任，但是又实际上构成了侵权，患者的权益无法得到救济的情形。因此这个规定很快就被边缘化了。最高人民法院在《关于参照审理医疗纠纷民事案件的通知》中，明确规定“因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷，适用民法通则的规定”。这个规定本应理解为不属于医疗事故的造成患者不明显人身损害的医疗侵权行为应适用民法通则的规定。但是在司法实践中，这个规定的执行却严重走形。不少法院简单理解为凡是经鉴定不构成医疗事故的，均可适用民法通则的规定，继续鉴定是否存在医疗过错，最终按照《解释》的规定进行赔偿。由此我们可以看出，《条例》任何一处对患方不利的瑕疵均被无限扩大成一道裂痕，最终导致《条例》的边缘化。

　　侵权责任法第五十四条规定：“患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及其医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任。”这就与《条例》关于四级医疗事故的定义，以及不属于医疗事故的医疗机构不承担赔偿责任的规定大相径庭了。显然《条例》的这些规定将失去现实意义。

3、《条例》规定的医学会鉴定体制面临巨大考验。

　　如前所述，《条例》为解决《办法》规定的鉴定体制问题，设立了由医学会组织进行医疗事故技术鉴定的体制。这个鉴定体制在当时情况下应当说还是更为科学的。但是好景不长，2005年全国人大常委会就颁布了《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），《条例》规定的医学会鉴定体制与《决定》之间就存在极大的冲突。在医学会是否应经司法行政机构登记并公告、鉴定人是否署名、鉴定人是否出庭接受质证等方面均存在严重冲突。在司法实践中，就委托司法鉴定还是医疗事故技术鉴定这一问题往往就成为医患双方反复争执的焦点问题。有的地方法院出台了一些内部规定，有效解决了这一问题。但是更多地方没有内部规定，法官也无所适从。

　　因为认为鉴定问题属于程序性问题，侵权责任法没有就医疗损害的鉴定体制进行规范。这一问题将有可能在司法解释中加以明确，届时如何确定医疗损害的鉴定体制，将极大的影响医疗纠纷案件的审理。如果司法解释确定医疗纠纷的鉴定统一到司法鉴定，那么《条例》关于医学会鉴定体系将只能运用在行政处理程序中，退出医疗纠纷的民事诉讼程序。

　　从以上分析我们不难发现，正是由于《条例》、《办法》过于强调了医疗损害的特殊性，致使其在诉讼中被越来越快的“边缘化”，侵权责任法的施行，将《条例》更进一步的推向尴尬境地。

二、侵权责任法埋下了加剧医疗纠纷的伏笔。

1、如果由患方承担举证责任将把医疗纠纷推离法院。

　　在侵权责任法草案公布伊始，因其规定医疗纠纷中患方承担举证责任（以下简称举证责任正置），笔者就曾撰文《举证责任别把患方推离法院》。提出医疗纠纷的举证责任应在现行规定（由医疗机构就不存在医疗过错以及诊疗行为与患者损害后果之间不存在因果关系承担举证责任，以下简称举证责任部分倒置）基础上加以完善即可，不能由患方就过错及因果关系承担举证责任。因为表面上看似乎举证责任正置减轻了医疗机构的举证责任，有利于医疗机构及其医务人员放手为患者治疗，减少过度医疗。但是这样规定完全忽视了患方在这种情形下的反应。在当前举证责任部分倒置的情况下，尚有不少患方不敢、不愿去通过诉讼解决医疗纠纷。一旦举证责任正置，必将有更多的患方不敢、不愿通过诉讼解决医疗纠纷。而作为医疗机构来讲，通过诉讼解决大多数医疗纠纷是最佳选择，这样可以最大限度减少医疗纠纷对医疗机构正常工作的影响。如果发生医疗纠纷以后，患方都不敢、不愿打官司解决，实际上对于医疗机构来讲并不是好事。

　　侵权责任法规定：“患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及其医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任。”“患者有损害，因下列情形之一的，推定医疗机构有过错：（一）违反法律、行政法规、规章以及其他有关诊疗规范的规定；（二）隐匿或者拒绝提供与纠纷有关的病历资料；（三）伪造、篡改或者销毁病历资料。”这些规定确定了医疗纠纷的归责原则是过错责任原则，以及附条件的推定过错责任原则。那么也就意味着患方在医疗纠纷中应当举证证明医疗机构存在过错，或者至少证明医疗机构存在法定的三种情形，且存在因果关系。这样的规定如果没有司法解释进行进一步明确的话，很难认为患方会更有打官司的勇气。

　　医疗纠纷中的患方不愿意通过诉讼解决纠纷，决不是医疗机构的福气，而更像是一个灾难。

　　况且侵权责任法关于推定过错的三种情形实际上对于减轻患方举证责任根本于事无补。能够证明医疗机构的诊疗行为存在违法性这就是一个非常困难的举证责任，在司法实践中，能够证明到医疗机构的诊疗行为存在违法性，且和患者损害后果存在因果关系，此时基本上就可以确定医疗机构的诊疗行为构成侵权了，此种情况下再推定存在过错是题中应有之意，对患方帮助不大。而另外关于医疗机构隐匿、拒绝提供、伪造、篡改、销毁病历资料的情形，实际上很少能够直接与患方损害后果相关。即便患方能够证明医疗机构存在上述情形，也无法证明这些对病历资料的违法行为造成了自己生命权、健康权、身体权的损害，因此侵权责任法的这个规定对于患方来讲是没有实质意义的。

　　显然举证责任正置的规定将进一步将患方推离法院。

2、提供病历资料的规定将加剧医疗纠纷的乱局

　　是否应当向患方提供病历资料一直以来就是医患双方争议的一大焦点。《条例》规定患方有权复印复制客观病历，对于主观病历可以一并封存。即便如此，患方也仍然存在很大争议，要求提供全部病历。在进入诉讼程序以后，医疗机构由于需要承担举证责任，不得不将全部病历作为证据提交法院。此时根据最高人民法院的证据规则，患方才可以得到全部病历资料。