限购令的合法性探析
——兼论房价调控中的法治问题

□ 高军


[摘要] 为扼制高房价而采取的调控措施中，限购令无法律依据，违反了依法行政原则，由于涉及到公民、房地产企业的宪法基本权利，从法律保留的角度，应由法律作出限制，作为行政部门的各级政府无权限制宪法基本权利。高房价主要是因政府垄断土地一级市场催生的高地价、土地供给不足而造成，而限购令却旨在打击需求，限购令平添了交易费用，干扰了正常的市场运作，属下错了药方，其手段违反了比例原则。此外，要求开发商申报房产销售价格、对商品房预售款实行监管等行政措施破坏了市场经济的基本原则，侵犯了企业的自主经营权，有违法治原则。房产价格真正回归理性，要求相应法律制度必须进行变革。
[关键词] 限购令 房价调控 合法性 法治

2010年是中国楼市的调控年，从“国十条”到二次调控的“新国五条”，相关政策密集出台，但在这一年中房价不仅没有降下来，反而显出不断上涨的势态。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出楼市调控“新国八条”，与之前众多的调控政策一样，“新国八条”被称为“史上最严厉房地产调控政策”。“新国八条”引起广泛关注的是其中措辞严厉的限购令。事实上，限购令并非“新国八条”所首创，此前的“国十条”中即规定“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。而其后的“新国五条” 一改“国十条”限购的授权性规定为强制性规定，首条即强调房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。限购令的出台，使房地产市场风云突变，社会各界对该政策褒贬不一，莫衷一是。笔者认为，“依法治国，建设社会主义法治国家”已写入宪法并被确立为基本的治国方略，房价调控所采取的措施必须符合宪法与法律，作为一种自上而下通过行政手段推行的限制居民购房套数的限购令，无疑强力干预了市场，同时还涉及到对公民、企业宪法基本权利的限制，无法回避其自身合法性的质疑。
一、限购令无法律依据，违反了依法行政原则
“绝对权力，绝对腐败”是一条为无数历史事实所证明的铁律。自近代以来，权力分立、有限政府的宪政理念深入人心，政府的权力来源于法律的授权，对政府而言，“法无明确授权即无权”已成为民主法治国家的基本通识。为实现保障人权与增进公共福祉的目的，现代民主法治国家要求一切国家作用应具备合法性，这种合法性原则就行政领域而言，即所谓的“依法行政”原则。[1]1依法行政原则的基本涵义是指政府一切行政行为应依法而为，受法律的拘束。依法行政强调的是“法的支配”，主要包括三项要素：（1）法律之法规创造力。凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配；（2）法律优位。即法律对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政作用而与法律抵触者无效；（3）法律保留。一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权之限制则非以法律制定不可。[2]5以此观照，限购令并无法律依据，违反了依法行政原则。
1、限购令不符合法律之法规创造力的要求。限购令的出台，国务院法制机构并没有依照《行政法规制定程序条例》规定的程序召开座谈会、听证会，亦未获得总理签署的国务院令，也没有按该《条例》规定的程序正式公告，因此不是行政法规。就各地出台的限购令而言，目前不管是直辖市、省会所在地的城市，还是经国务院批准较大的市，都不是由同级地方人民代表大会所制定和颁布，因而各地的限购令也不是地方性法规。限购令所依据的规范性文件级别低，无疑违反了依法行政原则中有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配的要求。
2、限购令不符合法律优位的要求。《中华人民共和国合同法》第4条规定，“当事人依法享有订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。至少从形式上看，楼市限购令违反了《合同法》规定的契约自由原则。虽然契约自由不是绝对的自由，在一定的情况下，国家可以干预市场，干预契约的订立。但这只是例外，而且国家的这种干预必须有强烈的公共利益正当性的理由，必须符合法律保留原则，通过法律的形式来进行，而且其所采取的手段必须符合比例原则。
3、限购令不符合法律保留的要求。在依法行政原则中，法律保留原则为一个核心的概念。作为一项基本的宪政常识：为防止绝对权力对人权的侵犯，通过宪法——人民与政府之间的契约来确立人民的基本权利，为防止宪法基本权利被架空，创造了包括法律保留原则在内的宪法保障制度。[3]之所以如此，原因在于：在组织方面，议会与行政权相比，处于与人民更接近、更密切的位置，议会也因而被认为比政府具有更强烈、更直接的民主正当性基础；其次，在程序方面，议会议事遵守公开、直接、言辞辩论与多数决原则，这些议会原则不仅可使议会的少数党与利益被涉及的社会大众得以有机会影响议会决定的作成，也可以凸显重要争点，确保分歧、冲突的不同利益获得适当的平衡，其繁琐的议事程序也有助于所作成决定之实质正确性的提升。与其相比，行政决定程序因其讲究或兼顾效率与机动的特性，而较难达到相同的效果。[4]132要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式进行被称为“全部保留”说，但事实上这难以做到。“重要事项保留说”（“重大性理论”）则认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其中属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。[5]142很明显，限购令涉及对购房者交易权、居住权、平等权（以户籍为区分标准）以及对房产开发商经营权的限制，而以上权利属于宪法性基本权利，根据法律保留的原则，必须通过全国人大至少也要通过全国人大常委会颁布的法律来进行，由于并非细节性、技术性的事项，即使授权立法亦无权对之创制规范。
二、限购令所采取的手段有违比例原则
所谓比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适当的比例。[6]42亦即，比例原则是以“方法”与“目的”的关联性切入，检视国家行为的合宪性，避免人民自由与权利遭受过度侵害。具体包括：（1）妥当性原则。指行政机关所采取的限制手段须适当及有助于所追求目标之达成，如果经由一措施或手段之帮助，使得或帮助所欲达成的成果或目的达成，那么这一措施或手段相对于该目的或成果即为妥当。（2）必要性原则。一个合妥当性的手段尚必须合乎必要性，可称为最少侵害原则。即行为不超越实现目的的必要程度，在达成目的有多种手段时，须采取侵害人民权益最小的手段。（3）衡平性原则（狭义比例原则）。指对于基本权侵害程度与所欲达成的目的，须处于一种合理且适度的关系，采取的方法与所造成的损害不得与所欲达成的目的利益显失均衡。[7]225以此检视，限购令显然有违比例原则。
首先，限购令所采取的手段并不妥当。众所周知，与依赖于政府指令的计划经济不同，市场经济最大的特点就是政企分开，自由贸易，自由竞争。限购令通过行政手段强力干预市场，以行政命令的形式制定交易指标，限制市场平等主体之间的民事交易，甚至强行叫停民事主体之间的合同交易，有违市场经济法则，有公权侵犯私权之嫌。事实上，公权力的介入，由于没有法律明确的规范，必将导致房产市场利益机制更加混乱。此外，限购令还平添了交易费用，因为甄别谁有钱买房简单，但甄别谁有资格买房却极为复杂，单是对限购令中的“家庭”这一概念的理解上，就足以引发混乱。事实上，强制推行这种很难具有操作性的限购令，将不可避免地催生假离婚、借用甚至租用他人身份证购房等道德风险。由于限购令在执行过程中不可能完全一刀切，势必会附加诸多豁免条款，这些豁免条款可能将难免成为弄权腐败的温床。
其次，限购令的实施并非必要。作为经济学的一个简单常识，价格是由市场供求关系决定的，房产价格上涨，是供求关系出了问题，高房价不过是高需求和低供给的表现。从经济学的角度，政府应当增加供给，而不是简单地赶走顾客不让顾客购买。事实上，限购令仅仅是暂时压抑了需要，在短期内会有打压房价的作用，它同时一方面将直接促进房租上涨，另一方面也会打压房地产的开发，减少房子的供应量，供给减少，竞争弱化，中长期只会进一步推高房价。限购令仅仅是临时性的行政手段，随着房地产市场的变化，过段时间可能为了刺激房地产的发展，限售将会放松，房价又继续进入上涨的路径，从而产生 “涨价—限售—供应减少—放松—继续涨价”的恶性循环。必要性原则要求在采取的措施所保护的法益与所侵犯的法益之间进行权衡，在有其他侵害更小的手段时，不得采取损害大的手段。因此，真正想使房价下降，就应当采取增加市场供应等经济手段来抑制楼市泡沫，而不是简单化的不让人购买。在不得已的情况下才能使用行政手段，但这涉及对公民权利的限制，要保证程序正义，需经全国人大或人大常委会讨论并通过法律的形式来规范。
第三，限购令的实施不符合衡平性原则。商品房是商品中的一种，政府有什么资格和理由去限制人们购买呢？限购令无疑侵犯了房地产企业的自主经营权以及购房者的自主交易权，一刀切的方式难免打击了真正需求者。另外，由于这种限制是通过户籍、是否在本地交纳社会保险、已购买的套数等为限制条件，这种政策取向加剧了附着在户籍制度上的不合理性和歧视性，侵犯了公民宪法上的平等权。更危险的是，这种简单化的直接硬性扭曲需求的行为沿袭的是过去计划经济时代的思维，突破了市场经济条件下政府权力作用的边界，与市场经济完全背道而驰。正如社会学家孙立平教授所言，中国的问题在于政府干涉和管理过多，但是现在政府却用加强社会管理的办法来解决社会问题，这实际上是走进了一个死胡同。
三、房价调控中其他一些做法有违市场经济、法治原则
限购令是政府干预微观房产市场的典型，除此之外各地方政府还进行了诸种“创新”。主要包括：
1、出台房产销售价格申报制度。例如，南京出台调控房价新招，要求开发商申报销售房产的价格，申报销售价格在三个月内不许上调，三个月后若上调必须重新申报。
2、出台商品房预售款监管办法。紧随限购令之后，浙江，北京两地又出台了商品房预售款监管办法。2010年9月30日，《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》公布，规定从11月1日起对商品房预售资金进行全面监管。同年10月25日，北京出台《商品房预售资金监督管理暂行办法》，明确规定商品房预售资金应当全部存入商品房预售资金监管专用账户，保证预售资金优先用于工程建设，严禁房地产开发企业直接收存商品房预售资金。
市场经济是法治经济，其前提在于必须首先确立国家与社会、政府权力与企业、公民权利的边界。现代法治型市场一方面要求行政不得过度介入具体的市场资源配置，另一方面又要求政府为市场自由竞争提供规制治理。要求房产销售价格申报、对商品房预售款实行监管，这实际上破坏了市场经济的基本原则，对企业内部管理进行干涉无疑侵犯了企业的自主经营权，超越了政府权力的边界。事实上，政府不可能管理好这件事情，也完全没有必要管这么细，与限购令政策一样这两种做法同样亦违反了依法行政原则与比例原则。在企业经营自由被干预的情况下，企业的活力和创新能力受到限制，这将会从根本上影响我国经济活力的焕发，从中我们也可以看到政府权力无限扩张的倾向，我国的市场经济不无倒退的危险。
四、房价调控需要法律制度的变革
限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管等房产调控行政手段，违反了市场经济规律，同时也违反了法治原则，政府权力的过度扩张，对市场经济与法治建设造成了伤害。事实上，我国房价问题的根源是宪政问题，调控房价必须回归宪政思维，选择法治的路径，通过法律来进行，惟如此才能从根本上解决问题。
中国房地产市场的问题在于市场制度不完善，根源则在于政府对土地一级交易市场的垄断。从土地使用权的转让到建房预售的审批，几乎每一个环节都渗透着行政权力的利益均沾，地方政府从房地产开发中所获的税费甚多，因此地方政府有强烈的追求土地收入最大化的冲动。由于地方政府过度依赖“土地财政”的局面已经形成，房价如果崩溃将严重影响地方政府财政收入，因此地方政府的利益与房产商的利益已捆绑在了一起。但对中央政府而言，过高的房价将直接危及整个经济环境，严重影响民生，造成社会稳定甚至产生执政合法性危机等问题，因此无论是在主观还是客观上，中央政府希望房价下降，最好能下降到一个中央与地方政府、民众的预期都能接受的平衡点。
但迄今为止，无论是中央政府还是地方政府，房地产调控政策却一直在批判开发商与打击投机炒房之间打转，房地产行业总是在道德原罪论与投机有罪论中间徘徊。结果是房价没有下降，社会不公上升，市场体制没有变得更加完善，投资行为反而成为制裁对象。[8]自2005年以来，房价已调控了多次，但三番五次出台的调控政策，无论是提高首付、征收交易税、征收土地增值税还是限购令，一系列措施无一不是打击“刚需”，都是短期行为，大多是违逆经济规律而行事的。与任何商品的价格一样，房价是果不是因，通过打压和抑制需求或者增加交易成本等方式入手降房价，实是本末倒置之举。房价调控是一项系统工程，它依赖于深层次的法律变革。
1、改革财政体制
目前，地方政府依靠土地获利，已经与房产商利益联系在一起，寄希望于地方政府主动采取措施降低房价，违反了“经济人”的理性，注定无法实现。事实上，目前地方政府多数是在高负债运行，而土地收入又占了地方财政收入的30-40%甚至更高，无论是中央政府还是地方政府又如何敢动真格打压房价呢？如果房价暴跌，出现银行危机、地方政府财务危机怎么办？由于投鼠忌器，因此调控房价也只能以打击炒房投机与开发商原罪为靶子，采取限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管这一类违反市场经济规律、治表不治理的方式。因此，不解决土地财政和目前政府垄断的土地供应制度，政府不以身垂范主动退出房地产利益链，那么地方性权力寻租将不可能彻底遏制，房价问题也不可能真正地得以解决。
因此，房价调控有效实现的前提在于必须改革财政体制，为地方政府开辟新的稳定的财源，使地方政府尽快摆脱过度依赖“土地财政”的状况。相应的对策有二：一为央地之间分税实现法治化。“财政决定庶政”，中央与地方税权分配是一个国家最重要的事项，在民主法治国家大都通过宪法至少也通过法律来决定。我国分税制的出台未经过央地之间充分的搏弈，是国务院通过一纸通令的形式推行的，实践中产生了诸多问题。当前，必须重新审视分税制所存在的中央分配过多对地方剥夺过甚的缺陷，按照事权与财权相统一的原则，通过法律来确定中央与地方税收分配比例以及规范中央财政转移支付；二为征收房产税。但征税涉及对公民财产权、自由权的侵犯，兹事体大，必须遵循“税收法定”的原则，通过全国人大立法的方式来进行，而且其性质应确定为地方税，房产税的用途必须明确、公开、透明，纳税人有权对之予以监督。
2、回归市场经济下政府的本位
市场经济的前提与关键在于政府必须进行科学的定位。在市场经济条件下，应当奉行“税收国家”体制，政府地位必须中立，政府的功能在于通过征税获得财政收入，利用所征的税款为社会提供包括法规供给、公正执法与司法等内容在内的公共物品与公共服务，经济行为则由市场通过交易来进行，原则上政府不参与经济、不干预微观经济。因为政府作为市场规则的制定者，以及同时拥有以暴力作为后盾的强制执行权，如果自身从事经营，势必造成市场扭曲和垄断，对公正执行法律规则造成破坏。[9]但是，长期以来，计划经济残余影响一直未能彻底清除，我国各级政府与企业、与经济运行之间存在着剪不断、理不清的关系。前已述及，当前我国高房价的直接原因在于高地价，根源即在于地方政府过于依赖“土地财政”，与房地产市场之间处于一荣俱荣、一损俱损，利益攸关的联系。政府在房价调控中，既当运动员又当裁判员，在政府垄断土地一级市场的情况下，各级政府不愿意触及根本，不愿意放弃既得利益。其实，从供求关系入手，把房价降下来的方式理论上很浅显，建立自由的土地买卖市场，让集体用地参与进来，鼓励自建房、允许小产权房、农民自建房上市交易，通过法律来实现各种类型住房权利的平等。[10]但是，这涉及到土地制度的变革，以及深层次的利益调整，从现行土地制度格局中获利的是政府，在没有强大的压力面前，作为既得利益者的政府又怎么会主动成为改革的倡导者？因此，执政党、中央政府必须有壮士断腕的勇气，坚决推进深层次的体制改革，逐步从市场竞争性领域退出，恢复政府本应具有的中立地位。就政府与房地产市场而言，应打破政府对土地一级市场的垄断，放松管制，逐步退出微观房地产市场，进一步推进房地产的市场化与法治化。但是，令人担忧的是，当前国内一些地方重新出现了单位自建房分配给职工的现象，由于中央政府将遏制房价与维护稳定等量齐观，将保障房建设列为官员考核的硬性指标，在此强大的压力下，地方政府对一些单位“自生自发”的解决本单位职工住房难的做法至少采取的是默认的态度。其实这是典型的“病急乱投医”、“头痛医头、脚痛医脚”的做法，不但严重伤害了市场，而且还伤害了社会的公平正义。事实上，改革开放三十余年，是一个从“身份到契约”，逐渐打破计划经济时代“单位社会”的束缚，使个人、整个社会释放出极大的潜能的过程，但目前似乎又有重新回归计划经济、身份制、“单位社会”的危险，这是市场经济倒退的一个危险信号。
3、改善投资环境
近年来，我国税收每年处于不断增长的势头，有些年度甚至远远超出了当年的财政收入预算。对此，财税部门一向是作为工作成绩而宣传的，但从宪政经济学的角度来看，其实这并不是一件值得庆祝的事，这说明了我们的税收制度存在着问题，企业与公众税收负担过重，民间经济活力受到压制。近年来，很多在业内赫赫有名的民营家电企业、服装企业纷纷进军房地产市场，这固然是因为房地产市场利润颇丰，但更是因为其本行竞争惨烈，利润畸低，而那些利润丰厚的市场膏腴之地，几乎全部被垄断国企占领。房价高昂，楼市投资（投机）旺盛，原因在于富裕起来的人们手里有点钱，但除了投资楼市似乎没有其他更好的去处。[11]股市自不必说，面对每年10%甚至更高的实际通货膨胀率，把钱存进银行实际上是“负利率”，为了让手里的钱保值、升值，人们的首选似乎只有买房子。因此，当民间资本受到挤压，无处安身，蜂拥进入楼市便成为无奈而必然的选择（事实上，近年来出现的炒作大蒜、绿豆、生姜、苹果等农产品现象，同样也是民间资本投资渠道过少而造成的）。因此，进一步开放市场，打破行业垄断，降低准入门槛，促进公平竞争，降低企业税负，完善股市机制，改善投资环境，发挥市场这只“看不见的手”的作用，这才是打击炒房的釜底抽薪之策。

[参考文献]
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[4]许宗力.论法律保留原则[A].法与国家权力[C].月旦出版公司1993.
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[6]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社2002.
[7]城仲模主编.行政法之一般法律原则[M].三民书局1994.
[8]叶檀.调控房地产业，这回动真格了[N].每日经济新闻2010-4-16.
[9]蒋莉.环境整治的根本之道——兼对我国现行环保治理模式的反思[J].河南社会科学2011(2).
[10]高军.杜学文.法社会会视野中的“小产权房”现象透视[J].延边大学学报2008(3).
[11]晏扬.楼市调控功夫在楼市之外[N].杨子晚报2011-1-29.

内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区环境保护条例（试行）
内蒙古自治区人大常委会



（1982年6月30日内蒙古自治区第五届人民代表大会常务委员会第十二次会议原则通过 1982年8月13日自治区人民政府公布）

目 录

第一章 总 则
第二章 保护自然环境
第三章 防止新的污染
第四章 治理污染和其他公害
第五章 环境保护机构
第六章 奖励和惩罚
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国环境保护法（试行）》结合自治区的实际，制定本条例。
第二条 环境和自然资源，是人类赖以生存的物质条件。保护环境，合理开发和利用自然资源，是现代化建设的一项基本任务，也是贯彻执行自治区“林牧为主、多种经营”的经济建设方针的重要保证。
环境保护工作，必须贯彻执行“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针，造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进社会主义物质文明和精神文明的建设。
第三条 保护环境是自治区各级人民政府及其所属部门的重要职责。要加强计划指导，搞好综合平衡，正确处理和统一协调发展经济与保护环境的关系，合理开发和利用自然资源，严格防止新的污染，积极治理现有的污染，改善自治区的环境面貌，争取更好的经济效益和环境效益。
第四条 一切企业事业单位，都要把保护环境作为自己应尽的社会责任，在发展生产的同时，积极维护生态平衡，防治污染和其他公害。
第五条 保护环境是每个公民应尽的义务。要加强环境保护的宣传教育，普及科学知识，提高各族人民群众的思想认识和责任感，造成一种“保护环境，人人有责”的良好的社会风尚。
对污染和破坏环境的单位和个人，每个公民都有权监督、检举和控告；被检举、控告的单位和个人，不得打击报复。

第二章 保护自然环境
第六条 对天然林和人工林，要积极保护，加强抚育，合理采伐，及时更新，保证青山常在，永续利用。
（一）国家和地方的木材生产都要列入计划，严格按照下达指标和技术规程，在指定区域内进行采伐。根据用材林消耗量要低于生长量的原则，要严格控制采伐量。采伐后的迹地，要由林业经营单位在当年或次年内更新。严禁计划外乱砍滥伐、超量采伐。
在国家和自治区批准的自然保护区内，非经自治区人民政府批准，禁止任何性质的采伐。
（二）严禁毁林开荒、毁林搞副业。凡是国家《森林法（试行）》公布后毁掉的林木，必须限期由毁林单位或毁林人员种树还林，并赔偿损失。
（三）禁止在幼林地、封山育林区、防风固沙林和特种用途林内砍柴、放牧、采石、取沙。
（四）非林业经营单位在林区修筑工程，开采矿藏，必须伐除林木或占用林地的，应由建设单位同林业经营单位协商同意，明确规定范围和数量，报自治区人民政府批准。
（五）林区要积极采取措施，逐步推广以煤代木，减少樵采，保护资源。
（六）严格防止森林火灾，保障森林安全。
（七）充分利用荒山、荒地、沙漠、碱滩和村旁、路旁、水旁、宅旁等空闲土地，大力植树造林，不断增加全区的森林覆盖率。在城镇规划中，必须预留绿化用地。城镇的一切机关、学校、企事业单位和居民，都要充分利用院内外的零星土地植树种草养花，绿化环境。城市园林部门要
根据不同区域的污染状况，选择抗污染性能强、成活率高、生长快的适宜树种联片种植，减轻污染，净化环境。
第七条 对天然草原和小片草场，要全面规划，加强管理，积极保护，合理利用，重点建设，维护草原的生态平衡，不断改善和提高牧草资源的再生能力，防止草原退化和沙化。
（一）根据不同类型草场牧草资源的不同特点及其在不同年份、不同季节生长情况的变化，因地、因时制宜，确定适宜载畜量，实行科学划区轮牧，合理、有效地利用牧草资源，严格防止超载过牧和滥牧。
（二）严禁开垦草场，破坏植被。已经开垦、出现沙化或不宜耕种的草场，要限期由开垦单位种草种树，恢复植被。
（三）牧区建设人工草场，必须选择气候、土质、水源等条件适宜、不易引起沙化的区域，并要设置围栏和种植防护林带。对草原建设的各种设施严禁拆毁破坏。
（四）到牧区采集野生经济植物，必须经当地人民政府批准，按照要求在指定区域内有组织地进行。所挖的坑穴要随时填平。商业收购野生经济植物，要有计划控制，有利于保护资源和植被，促进再生。对受益单位和个人，要按收购价收取一定比例的草原管理费，统一交所在旗、社，
用于草原建设。严禁乱挖滥采，破坏资源。
（五）牧区要提倡和发展太阳能、风能和沼气等能源，解决烧柴困难，严格控制樵采。
（六）在牧区的各种机动车辆，必须在公路或交通部门指定的路面上行驶，不准随意碾压草场，破坏植被。
（七）大力灭鼠灭虫。在鼠害虫灾严重的地区，对鼠类和害虫的天敌，要严加保护，不准捕杀。
（八）加强火源管理，防止草原火灾。
第八条 合理利用土地资源，搞好区域规划和生产布局，改良土壤，增加植被，防止沙化、盐碱化和水土流失。
（一）土地风蚀、沙化和水土流失严重的地区，要严格禁止开荒，控制樵采，保护现有植被，大力植树种草，结合必要的工程措施，保持水土。已经开垦的土地，要坚决封闭，还林还牧。
（二）河套、土默特川、伊盟沿黄河和西辽河等平原灌区，要实行科学灌溉，防止深烧漫灌，积极发展排水，有条件的地区要发展井灌井排，积极防治土壤次生盐渍化，逐步改善土壤结构。
（三）提倡使用有机肥料和病虫害的生物防治，合理使用化肥、农药，防止土壤污染和板结。对剧毒、高残留农药的使用，要严格控制，加强指导，防止滥用。
（四）使用污水灌溉，必须符合农田灌溉的水质标准。
第九条 逐步治理现有沙漠，控制沙丘流动、扩大，防止流沙对农田、草原、城镇、盐池的侵蚀。对沙区现有的植被，要严加保护。在沙漠边缘地区，要有计划地营造防护林带，用林网分割沙带，控制周缘，并采取以草开路，乔、灌、草搭配，带、网、片相联，防、封、治相结合等综
合措施，积极进行治理。
第十条 自治区境内的河流、湖泊、水库等水域和地下水资源，要加强管理，积极保护，合理利用，防治污染。
（一）禁止向一切水域倾倒垃圾、废渣以及其他有毒有害的废弃物。
（二）禁止在湖泊、水库周围兴建污染环境的企事业。已建的有污染单位，要限期治理；短期内不能治理的，要停产或搬迁。
（三）城市的地下水资源必须统一管理，合理开发利用。开采井位要全面规划，合理布点，未经有关部门批准，不准乱打井，不准打自流井。在浅层水已经被污染的地区，禁止打两个以上含水层的混采井。
（四）工农业生产和城镇生活都要节约用水。工业用水要逐步实行定额供应；超额用水部分要加倍收费。
（五）在饮用水源保护范围内，不准建设有污染的企业、事业单位，不准设置垃圾场、粪肥场、工业废渣堆放场，禁止污水灌溉。
（六）严禁使用渗坑、裂隙、废井、防空洞等向地下排放有毒有害废水。现在使用上述办法排放污水的企业，要限期加以解决。
（七）保护、发展和合理利用水生生物，严禁在一切水域进行灭绝性的捕捞和采集。
第十一条 严格保护野生珍贵动物、植物和益兽、益鸟、益虫。对国家规定保护的一、二类野生物，禁止捕猎；三类保护动物的捕猎，要由自治区林业部门统一安排，严格控制。凡是禁猎禁采的野生动植物，商业、供销部门不准收购。
第十二条 开发矿藏资源必须符合保护环境的要求，并报经主管部门批准，严禁乱挖滥采。对多元素共生态，要综合利用，防止浪费资源，污染环境。废水、废石和尾矿要作妥善处理，不准任意排放。地质勘探废弃的井坑，要负责填平。

第三章 防止新的污染
第十三条 在老城镇改造和新城镇建设中，应当根据城镇所处的地理位置以及气象、水文、地质、地貌等生态条件，确定发展方向，搞好发展规模与环境容量之间的综合平衡。对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等，要全面规划，合理布局，防止和消除污染与其他公害。
第十四条 各级计委、经委和有关主管部门，对一切基本建设工程和技措项目防治污染与其他公害的设施，要列为专项，与主体工程一并纳入计划，所需资金、材料、设备和施工力量，要予以保证，不留缺口，在建设过程中不得挤掉。
第十五条 一切基本建设工程和技措项目防治污染的设施，必须坚持与主体工程同时设计，同时施工，同时投产。
（一）凡是影响或污染环境的基本建设工程和技措项目，在报批计划任务书时，必须附有经环境保护部门审核同意的环境影响报告书。否则，不予审批或转报。
（二）对有影响和污染环境而没有委托设计防治设施的工程项目，设计部门不得接受设计。
（三）基本建设工程和技措项目的设计，必须包括环境保护的篇章，并由环境保护部门审核同意。没有环境保护部门签字的审批表，土地管理部门不予拨地或签发施工执照，建筑部门不予施工，银行不予拨款或贷款。
（四）基本建设工程和技措项目竣工验收，必须有环境保护部门参加并签发验收审批表，才能投产。凡是没有防治污染和其他公害的设施或防治设施没有建成的竣工项目，不律不予验收，不准投产。
（五）扩建、改建、翻建项目与原有的污染源有联系的部分，应当一并治理。
（六）本条例公布前的在建工程项目，有污染而没有防治设施的，要限期补上。
第十六条 新建有污染和其他公害的街道、社队、校办、家属工厂，必须采取相应的防治措施，并经环境保护部门批准后才能建设。否则，工商行政管理部门不予发证，不准投产。
第十七条 民用建筑改为生产场地或原有生产建筑改变生产方向，产生新的污染和其他公害的，必须提出防治措施，并经城市规划部门和环境保护部门审查批准，方可进行。
第十八条 各级计委、科委、经委和有关主管部门，在安排新工艺、新技术、新产品的科研、试制任务时，必须同时考虑防治污染的措施。凡是增加新污染的科研成果，在防治措施设有过关以前，不准推广。

第四章 治理污染和其他公害
第十九条 对已经造成的环境污染和其他公害，要本着“谁污染谁治理”的原则，积极进行治理。各级计委、经委和有关主管部门，对所属企业、事业单位污染的治理，要列入计划，统筹安排，在财力、物力和人力上给予保证，有计划有步骤地组织实施。
第二十条 对居民稠密区、风景游览区、名胜古迹区、温泉疗养区内严重污染环境和造成其他公害的企业、事业单位，要限期治理；近期内没有治理条件的，要转产或搬迁。
第二十一条 凡是产生污染和其他公害的企业、事业单位，必须把保护环境、治理污染纳入计划管理和生产管理的轨道。
（一）对现有的污染源，要分别轻重缓急，作出治理规划，结合工业调整和技术改造，集中使用企业更新改造资金、留成利润和治理污染的专项资金，以自力更生为主，积极进行治理。
（二）企业的各项规章制度，特别是领导责任制、职能人员责任制和生产岗位责任制等，都要有保护环境的具体要求；企业的生产调度要有环境保护的内容；环境保护的有关指标，要同企业的各项技术经济指标一样，作为考核、评比、奖励的条件。
（三）对现有设备要加强管理，搞好维修、保养，提高完好率，堵塞跑、冒、滴、漏，减少污染物的扩散。
（四）对已经投入使用的防治污染设施，要保持正常运转，充分发挥效益，未经当地环境保护部门批准，不得任意停用或拆除。
（五）积极进行工艺改革和技术革新，降低资源和能源的消耗，减少污染物的排放量。
第二十二条 鼓励和支持企业、事业单位综合利用“三废”，化害为利，变废为宝。凡是利用废水、废气、废渣作主要原料生产的产品或采取回收措施所得的产品，都要按照国家有关规定，给予免税、减税、留用利润和价格政策上的照顾。有关部门对“三废”的综合利用，要从产、供
、销各方面给予支持。本单位未利用的“三废”，外单位利用时，不得收费；经过加工处理的，可适当收工本费。
需要排放的废水、废气、废渣，必须符合国家或自治区规定的标准；目前达不到标准的，由地方环境保护部门与企业主管部门协商提出要求，限期治理。
第二十三条 工业用水必须清污分流，分别处理，充分循环使用，以减少废水排放量。
含有汞、镉、六价铬、砷、铅的废水，要采取闭路循环和回收措施，禁止用稀释的办法排放。
第二十四条 凡是产生有毒有害气体和粉尘的企业、事业单位，都要采用密闭的生产设备和工艺，并配置通风、除尘，净化、回收设施。废气排放，要专设排气装置，高度必须超过建筑物。
禁止在城镇焚烧沥青、焦油、油毡、橡胶、塑料和其他有毒有害物质。
包头地区的主要排氟单位，要加强科学研究和工艺改革，积极试验、推广综合治理技术，逐步控制和消除污染。
第二十五条 一切排烟装置、工业窑炉、机动车辆等，都采取有效的消烟、除尘措施。
对热效率低、耗煤多、烟尘大的工业窑炉和取暖锅炉，要限期改造和更新。新生产的一蒸吨以上的锅炉，要配备机械燃烧装置和除尘器，否则不准出厂。新安装的锅炉未经劳动和环境保护部门检验、批准，不准使用。
大力改革和推广民用节煤炉灶。民用煤要多供应含硫少、挥发分低的无烟煤和成形煤。
积极利用电厂和其他企业的热能，实行区域集中供热；有计划地组织和推广联片供热。有条件的地区，要逐步发展民用煤气。
第二十六条 对暂时不能利用的一般废渣，要按指定地点堆放。凡有毒有害的废渣，必须进行无害化处理；未经无害化处理的，必须设置有防水、防渗、防风措施的专用场地，分类堆放，防止有毒有害物质的扩散。
第二十七条 凡是产生放射性污染的单位，必须有严格的防治和管理措施。排放浓度或剂量，不得超过国家规定的标准。放射性废弃物的长期储存，必须经过固化处理。废物库要远离城镇。放射性物质的运输，必须使用有防护设施的专用车辆，按指定路线行驶。严禁放射性废弃物过境
储存。
第二十八条 城市各种机动车辆和设备的噪声、震动超过标准的，要采取消音、隔音和防震措施。除了大型集会、运动会、工间、课间操以外，禁止在室外使用高音喇叭播音。
第二十九条 科研、医疗、防疫和生产单位含有病菌病毒的废弃物，必须经过无害化处理后，方可外排。
第三十条 严防食品在生产、加工、包装、运输、储存、销售过程中霉变和污染。卫生防疫部门和商品检验部门要严格检验，不符合国家卫生标准的食品严禁出售。
第三十一条 城镇的垃圾、粪便要指定场地集中处理，严禁在街道、公路和河流两侧长期堆放。城市要有计划地普及使用自来水，并加强饮用水的消毒、净化，积极完善排污管网，建设污水净化设施。
第三十二条 凡超过标准排放污染物的单位，均应按照国家和自治区的有关规定，向环境保护部门缴纳排污费。任何单位和个人，不得借口拖延或拒绝缴纳。对没有正当理由而拖欠不缴者，当地人民政府可通知银行扣款。

第五章 环境保护机构
第三十三条 自治区人民政府、各盟行政公署、各市、旗、县和市辖区人民政府，要建立和健全环境保护机构。各级环境保护部门要根据国家《环境保护法（试行）》规定的职责，积极发挥职能作用，搞好本地区的环境保护工作。
各级企业主管部门，也要根据需要设立环境保护机构或配备专职人员，做好本系统的环境保护工作。
第三十四条 大、中型企业和污染环境严重的企业、事业单位，应设立环境保护机构。主要任务是，监督本单位执行有关环境保护的方针、政策和法律、法令，规划、组织本单位污染源的治理，负责本单位的环境管理和监测工作。企业环境保护部门在业务上受当地环境保护部门的指导
，并负责定期向当地环境保护部门提供本单位环境监测的数据和变化趋势的分析，报告环境管理和污染治理的情况。
第三十五条 自治区设环境保护监测中心；各盟、市、旗、县和市辖区根据需要设立环境保护监测站。监测中心和各级监测站受同级环境保护部门的领导，并受上一级监测站的业务指导，主要任务是负责本地区的环境监测工作，定期分析环境发展趋势，提出环境质量的评价报告。
第三十六条 环境保护任务大的主要城市，可根据需要设立排污监理所，在当地环境保护部门的领导下，负责排污管理、监测、收费、罚款以及污染纠纷的调解工作。
第三十七条 环境保护部门要加强对环境科学研究的领导，并协助科委统一规划、组织、指导有关科研单位、大专院校积极开展环境科学研究工作，搞好学术交流活动。
教育部门要有计划地培养环境保护的专门人才，加强对在职环境保护干部的培训。

第六章 奖励与惩罚
第三十八条 在环境保护工作中，有下列事迹之一的单位和个人，按其贡献大小，分别由企业、事业单位、有关主管部门或各级人民政府给予精神鼓励和物质奖励。
（一）开展“三废”综合利用或实行集中供热、联片供热，对减轻污染、改善环境有显著成绩者。
（二）积极试验、采用和推广无污染、少污染的新工艺、新技术取得显著成效者。
（三）加强环境管理，采取有效治理措施，使排污符合规定标准，达到清洁工厂、清洁车间的要求或环境面貌有显著改变者。
（四）保护森林、草原，积极植树种草、治碱治沙、保持水土，对维护生态平衡成绩显著者。
（五）同污染和破坏环境的行为积极斗争或在公害事故中救护有功者。
（六）在环境管理、监督、监测、科研和宣传教育等方面有显著成绩或特殊贡献者。
第三十九条 对违反本条例有关规定，污染和破坏环境，有下列行为之一者，由各级环境保护部门予以批评、警告或按国家和自治区有关规定罚款；情节严重者，可报经同级人民政府批准，责令停产治理，赔偿损失，直至追究领导人员、直接责任者或公民的行政责任、经济责任或刑事
责任。
（一）违反“三同时”规定，不经环境保护部门同意而批准建设、设计、施工、投产，造成环境污染者。
（二）不执行有关规定，任意排放有毒有害物质，严重污染环境者。
（三）已有的防治污染设施无故闲置不用或未经环境保护部门同意任意拆除者。
（四）在规定期限内无故拖延，不积极治理，逾期达不到要求者。
（五）工作失职，直接或间接造成污染事故或人员伤亡者。
（六）拒不缴纳排污费或擅自挪用环境保护专项资金者。
（七）滥砍盗伐林木，滥垦滥采破坏草原或违反防火规定，引起森林、草原火灾，造成重大损失者。
（八）出售霉变、腐烂食品，引起中毒或严重影响人民健康者。
（九）对监督、检举、控告污染、破坏环境行为的单位和个人进行打击报复者。
（十）其他污染和破坏环境，造成严重后果者。
第四十条 发生污染纠纷，应由双方协商解决；协商不成的，由当地环境保护部门会同有关单位进行调解；调解无效时，由当事者一方依法向当地人民法院提出诉讼。

第七章 附 则
第四十一条 本条例自公布之日起试行。
第四十二条 本条例适用于自治区所辖的区域内一切机关、人民团体、学校、驻军、企事业单位、人民公社和个人。
第四十三条 在本条例公布前，自治区和各地颁发有关环境保护的规定，凡是与本条例内容有抵触的，一律以本条例为准。
第四十四条 本条例未尽事宜，由自治区人民政府另行制定具体规定或实施办法，公布执行。



1982年8月13日