兰州市人民政府关于印发兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法的通知
甘肃省兰州市人民政府
兰州市人民政府关于印发兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法的通知
兰政发【2007】4号
各县、区人民政府，市政府各部门，市属各单位：
《兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法》已经2006年11月16日市政府第21次常务会议讨论通过，现予印发，请认真贯彻执行。
二○○七年一月十一日
兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了加强城市规划与建设管理，有效遏制和及时查处违法用地、违法建设和违法审批行为，加大对违法用地、违法建设、违法审批行为的查处力度和行政管理责任的追究力度，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国行政监察法》和省人大批准的《兰州市制止和处理违法建设办法》等有关法律、法规和规章之规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市城关、七里河、西固、安宁四区城市规划区域内（以下简称城市规划区）违法用地和违法建设的查处及管理责任追究。
第三条 本办法所称违法用地和违法建设，是指违反相关法律、法规和规章有关项目建设管理、城市规划建设管理和国土资源管理的规定，进行新建、改建、扩建建（构）筑物和其他工程设施的下列行为：
（一）违反基本建设程序，对应当报批立项而未经报批立项和应当报请备案而未经报请备案，擅自进行建设的；
（二）无建设工程立项审批权的行政主管部门或其他单位擅自批准建设项目立项，或者建设工程立项审批部门超越规定的权限批准建设项目立项的；
（三）未取得《建设用地规划许可证》进行建设的；
（四）未取得《国有土地使用权证》或《集体土地使用证》进行建设的；
（五）未取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》进行建设的；
（六）擅自改变《建设用地规划许可证》规定的内容的；
（七）未按《建设工程规划许可证》或《临时建设规划许可证》规定的内容进行工程建设，擅自改变建(构)筑物位置、面积、层数、立面、结构的；
（八）城市规划区内的农村村民未经批准擅自在集体土地、承包地、自留地、宅基地及其他土地进行的违法建设。
第四条 有本办法第三条所列违法用地和违法建设行为的，由相关行政执法主体在各自职权范围内，依照相关法律、法规和规章的有关规定予以查处；违法行为情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
有下列行为之一的，由相关行政主管部门按照干部管理权限和本办法规定，追究有关责任人的行政责任；行为人属于监察对象的，由监察机关直接追究其行政责任，或者由发现该违法行为的行政主管部门提请同级监察机关追究其行政责任；行为人的违法行为情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：
（一）违法审批或者越权审批建设项目的；
（二）未按规定程序进行集体讨论，个人随意改变建设项目审批内容的；
（三）因管理缺位、错位、越位或者管理人员失职失察、管理不当，造成违法用地、违法建设后果的。
法律、法规、规章对违法用地和违法建设的查处及相关行政管理责任的追究有规定的，从其规定。
第五条 本办法规定的行政责任追究对象，包括下列机关及其相关工作人员：
（一）市人民政府的发展改革、规划、国土资源、城建、房地产、园林、城管执法等行政主管部门；
（二）区人民政府及其发展改革、规划、国土资源、城建、房地产、园林、城管执法等行政主管部门；
（三）高新技术开发区、经济技术开发区管委会；
（四）乡、镇人民政府和街道办事处；
（五）市、区具有城市建设管理行政职能的法律、法规授权组织和行政机关依法委托的其他组织。
企事业单位中由国家行政机关任命的工作人员有违法用地、违法建设和违法审批行为，应当追究行政责任的，适用本办法。
第六条 下列人员为查处违法用地、违法建设和违法审批并承担相应责任的责任人：
（一）区人民政府、市级相关行政主管部门和具有城市建设管理职能的法律、法规授权组织及行政机关依法委托的其他组织的主要领导为本级政府、本部门和本单位的第一责任人，分管领导为主要责任人，具体负责审查、承办相关业务的处、科、室负责人和直接经办人员为直接责任人；
（二）乡、镇人民政府、街道办事处、区级相关行政主管部门和具有城市建设管理职能的法律、法规授权组织及行政机关依法委托的其他组织的主要领导为本级政府、本办事处、本部门和本单位的主要责任人，分管领导和直接经办人员为直接责任人；
（三）高新技术开发区、经济技术开发区管委会的主要领导为本开发区管委会的第一责任人，分管领导为主要责任人，具体负责审查、承办相关业务的部门、处、室负责人和直接经办人员为直接责任人。
第二章 监管制度和违法建筑处置
第七条 对违法用地、违法建设和违法审批负有监督、检查和查处职责的行政主管部门之间，市级部门与区、县政府及高新技术开发区和经济技术开发区管委会之间，应当建立、健全有关事项相互告知制度，将涉及用地和建设的行政审批、审核和对违法行为的调查、取证及处罚情况及时相互告知。
对违法用地、违法建设和违法审批负有监督、检查和查处职责的市级行政主管部门，应当建立联席会议制度，通报和研究解决有关重大问题，及时、有效防止和制止违法用地、违法建设和违法审批行为的发生。
联席会议应当定期召开，但遇紧急事项时，经请示市政府分管领导同意，也可以临时召开。联席会议由城管执法行政主管部门负责组织，由分管市长或者协助市长分管城建工作的市长助理或者副秘书长主持。
监察、财政、人事等其他有关行政主管部门，应当在各自的职权范围内，协助做好查处违法用地、违法建设和违法审批行为的相关工作及行政责任追究工作。
第八条 城市规划区内的所有建设项目，必须在建设场地的显著位置设立项目公示牌，将建设项目的项目名称、建设单位、承建单位、占地面积、建筑面积、建设工期和项目的立项、审批、相关证照等内容予以公示。
建设项目未设立项目公示牌或者公示牌所列内容含混不清的，建设行政主管部门应当责令其限期改正。
任何单位和个人，均有权向相关行政主管部门举报和投诉违法用地、违法建设和违法审批的行为。
监察、发展改革、规划、国土资源、城建、房地产、园林、城管执法等行政主管部门应当建立、健全举报投诉制度，公布举报投诉电话，认真受理举报和投诉，及时查处举报和投诉的问题，并向举报和投诉人反馈有关情况。
第九条 违法建筑按照下列规定予以处置：
（一）严重影响城市规划又不能采取补救措施的，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施，并依法予以处罚；限期拆除而逾期不拆除的，由城管执法和规划行政主管部门组织有关行政主管部门依法强制拆除或者申请人民法院强制执行，拆除费用由违法行为人承担；
（二）未办理土地、规划、建设等相关审批手续开工建设的，责令停工，并依法予以处罚；
（三）相关审批手续不全开工建设但对城市规划影响轻微，而且可以改正或者采取补救措施的，应当责令限期改正或者限期采取补救措施，并依法予以处罚。
本办法施行前已经建成的违法建筑，严重影响城市规划实施的，依照前款第（一）项的规定予以处置；短期内不妨碍城市规划实施、违法建筑所有人申请暂时使用并作出书面承诺的，相关行政主管部门依法对其进行处罚后，可以规定一定的使用期限允许其暂时使用，使用到期或者遇有城市规划实施的情形时，必须无条件自行拆除。
第三章 管理职权和责任界定
第十条 市发展改革行政主管部门负责依法应当报请立项的建设项目的立项审批工作和依法应当报请备案的建设项目的登记备案工作，查处、制止和纠正违法审批立项、越权审批立项的违法审批行为；备案项目不符合国家相关规定要求的，应当及时责令项目备案者限期改正。
凡因立项审查不严，或者对不符合国家相关规定要求的备案项目未及时责令项目备案者限期改正，或者对违法审批、越权审批和随意改变已审批内容的行为未及时查处、制止和纠正，造成违法建设后果的，追究市发展改革行政主管部门及其相关责任人的责任。
第十一条 市规划行政主管部门依照城市规划，负责建设项目的规划审批和监督检查工作，查处、纠正和制止违反城市规划的违法建设行为。
凡因未按城市规划要求审批、越权审批和监督检查不力，造成违法建设后果的，追究市规划行政主管部门和所属管理单位及其相关责任人的责任。
第十二条 市国土资源行政主管部门负责非法占地、滥用土地以及非法交易土地等违法用地行为的监督检查工作，查处、纠正和制止违法用地行为。
凡因监督检查工作不到位或者对违法用地行为查处不力，造成违法用地和违法建设后果的，追究市国土资源行政主管部门和所属管理单位及其相关责任人的责任。
第十三条 市建设行政主管部门负责市政设施、黄河河道、洪道范围内违法建设的监督检查工作，纠正和制止违法建设行为。
凡因监督检查工作不到位或者对违法建设行为没有及时发现、举报，造成违法建设后果的，追究市建设行政主管部门和所属管理单位及其相关责任人的责任。
第十四条 市城管执法行政主管部门负责未取得《建设工程规划许可证》、《临时建设工程规划许可证》的违法建设的监督检查工作，查处、纠正和制止违法建设行为。
凡因监督检查工作不到位或者对违法建设行为查处不力，造成违法建设后果的，追究市城管执法行政主管部门和所属管理单位及其相关责任人的责任。
第十五条 市房地产行政主管部门负责直管公房楼区及直管公房院落违法建设的监督检查工作，查处、纠正和制止违法建设行为。
凡因监督检查工作不到位或者对违法建设行为查处不力，造成违法建设后果的，追究市房地产行政主管部门和所属管理单位及其相关责任人的责任。
第十六条 市园林绿化行政主管部门负责公共绿地和园林绿化保护范围内违法建设的监督检查工作，查处、纠正和制止违法建设行为。
凡因监督检查工作不到位或者对违法建设行为查处不力，造成违法建设后果的，追究市园林绿化行政主管部门和所属管理单位及其相关责任人的责任。
第十七条 区人民政府负责对本区城市规划区内的用地、建设和建设项目立项审批情况进行监督检查，查处、纠正和制止违法用地、违法建设和违法审批行为；对不属于本级政府查处的违法用地、违法建设和违法审批事项，应当及时书面报告市人民政府或者书面告知市人民政府的相关行政主管部门。
区人民政府的规划、国土资源、城建、城管执法、房管、园林等行政主管部门，按照区人民政府和市人民政府相关行政主管部门的统一部署，根据各自的职责权限，负责查处、纠正、制止和向上级报告违法用地、违法建设和违法审批的有关情况。
凡因监督检查工作不到位或者对违法用地、违法建设和违法审批行为查处不力或者不及时报告，造成违法用地和违法建设后果的，追究区人民政府和区有关行政主管部门及其相关责任人的责任。
第十八条 街道办事处和乡、镇人民政府负责本辖区内用地、建设情况的巡查和监督，发现违法用地和违法建设时，应当予以劝阻、制止并及时报告区人民政府或者区有关行政主管部门。
凡因巡查和监督工作不到位或者对违法用地和违法建设行为不及时报告，造成违法用地和违法建设后果的，追究街道办事处和乡、镇人民政府及其相关责任人的责任。
街道社区和乡、镇村委会，对违法用地和违法建设行为具有监督、劝阻和举报的义务和权利。
第十九条 高新技术开发区、经济技术开发区管委会负责本开发区内违法用地和违法建设的监督检查工作，查处、纠正和制止违法建设行为。
凡因监督检查工作不到位或者对违法用地和违法建设行为查处不力，造成违法用地和违法建设后果的，追究开发区管委会及其相关责任人的责任。
第二十条 对违法用地、违法建设和违法审批负有查处、纠正、制止和报告、告知、协查责任和义务的政府及其所属部门和单位，应当相互通报和提供有关违法用地、违法建设和违法审批的资料和证据，并为查处违法用地、违法建设和违法审批行为的行政执法活动提供必要的协作和配合。
凡因相关政府、部门和单位不协作配合或者推诿、扯皮，造成违法用地、违法建设和违法审批后果的，追究相关政府、部门和单位及其相关责任人的责任。
第四章 行政责任追究
第二十一条 违法审批、越权审批和随意改变建设项目审批内容的，其审批无效，并对直接责任人给予行政记大过处分，对主要责任人给予行政记过处分，对第一责任人给予行政警告处分；因无效审批给当事人造成损失的，由审批者承担赔偿责任，并依法追究相关责任人的法律责任。
第二十二条 乡、镇人民政府和街道办事处发现违法用地和违法建设行为不进行劝阻又不按规定及时报告，以及负有行政管理责任的区规划、国土资源、城建、房管、园林、城管执法等有关行政主管部门未采取有效措施及时予以查处、纠正和制止或者向有关部门移交，造成下列违法用地和违法建设后果的，按照下列规定进行处理：
（一）一月内出现违法建设面积达300平方米以上的，对负有责任的乡、镇人民政府和街道办事处的直接责任人及负有责任的有关行政主管部门的直接责任人进行通报批评；
（二）一月内出现违法建设面积达1000平方米以上的，对负有责任的乡、镇人民政府和街道办事处的直接责任人给予行政记过处分，对主要责任人给予行政警告处分；对负有责任的有关行政主管部门的主要责任人给予行政警告处分；
（三）一月内出现违法建设面积达3000平方米以上的，对负有责任的乡、镇人民政府和街道办事处的直接责任人给予行政记大过处分，对主要责任人给予行政记过处分；对负有责任的有关行政主管部门的直接责任人给予行政记大过处分，对主要责任人给予行政记过处分。
第二十三条 区人民政府对本区城市规划区内的违法用地、违法建设和违法审批行为，未及时查处、纠正和制止，或者应当报告市人民政府或告知市级相关行政主管部门而未报告或告知，造成违法用地、违法建设和违法审批后果的，对第一责任人、主要责任人和直接责任人，根据情节轻重分别给予相应的行政处分。
第二十四条 市人民政府的有关行政主管部门和区人民政府，在巡察发现或者接到单位和个人举报的违法用地、违法建设和违法审批案件后，未在规定的时间内立案、取证和查处结案或者查处不力、不能结案，造成下列违法用地和违法建设后果的，按照下列规定进行处理：
（一）一月内出现违法建设面积达1000平方米以上的，对直接责任人通报批评；
（二）一月内出现违法建设面积达3000平方米以上的，对直接责任人给予行政记过处分，对主要责任人给予行政警告处分，对第一责任人通报批评；
（三）一月内出现违法建设面积达5000平方米以上的，对直接责任人给予行政记大过处分，对主要责任人给予行政记过处分，对第一责任人给予行政警告处分。
第二十五条 国土资源、规划、房管等有关行政主管部门及其所属管理单位，违反规定为未结案的违法用地和违法建设当事人办理有关证照的，责令收回有关证照，并按照下列规定进行处理：
（一）一月内出现1例或者面积在100平方米以内的，对直接责任人进行通报批评；
（二）一月内出现2例或者面积在100平方米以上、300平方米以内的，对直接责任人给予行政警告处分，对主要责任人进行通报批评；
（三）一月内出现3例或者面积在300平方米以上、500平方米以内的，责成直接责任人停职检查，对主要责任人给予行政记过处分，对第一责任人给予行政警告处分；面积超过500平方米的，个案研究，从重处理。
第二十六条 相关部门和单位在查处、纠正、制止违法用地、违法建设和违法审批行为的行政执法活动中，应当提供协作和配合而不提供，造成违法用地、违法建设和违法审批后果的，对第一责任人、主要责任人和直接责任人，根据情节轻重分别给予相应的行政处分。
第二十七条 因违法审批造成行政赔偿的，由赔偿机关依法向违法审批的直接责任人进行追偿，并根据情节轻重，分别对第一责任人和主要责任人给予相应的行政处分。
在查处、纠正、制止违法用地、违法建设和违法审批的行政执法活动中，因违法行政造成严重后果，需要对第一责任人、主要责任人和直接责任人在给予行政处分的同时给予经济处罚的，依照相关法规、规章的有关规定执行。
第五章 奖 励
第二十八条 将查处、纠正、制止违法用地、违法建设和违法审批行为的工作纳入年终考核，结合目标考核一并予以评比，对先进部门、单位和个人予以奖励。
市人民政府从本级财政预算中安排专项奖励经费，用于奖励查处违法用地、违法建设的先进部门、单位和个人。
区人民政府应当从本级财政预算中安排专项奖励经费，用于奖励查处违法用地、违法建设的先进部门、单位和个人。具体奖励办法和奖励标准，由区人民政府确定。
第二十九条 有下列情形之一的，经年度考核评比并经市政府办公厅和市监察、财政、人事行政主管部门审核后，报经市人民政府批准，按照下列规定予以奖励：
（一）对一年内未发生违法用地和违法建设行为，或者查处、纠正、制止违法用地、违法建设和违法审批行为工作成绩突出的区人民政府、市发展改革、规划、国土资源、城建、房管、园林、城管执法等有关行政主管部门和高新技术开发区、经济技术开发区管委会，给予100000元的奖励，其中对第一责任人、主要责任人和直接责任人的奖励不少于60%；
（二）对一年内未发生违法用地和违法建设行为，或者及时发现、劝阻、报告、制止违法用地和违法建设行为成效显著的乡镇人民政府、街道办事处、区人民政府的有关行政主管部门，给予50000元的奖励，其中对主要责任人和直接责任人的奖励不少于60%。
第三十条 有下列情形之一的，由受理举报并查证落实的相关行政主管部门报经市财政部门同意后，按照下列规定予以奖励：
（一）举报的违法用地或者违法建设面积在300平方米以上的，给予举报人500元的奖励；
（二）举报的违法用地或者违法建设面积在1000平方米以上的，给予举报人1000元的奖励；
（三）举报的违法建筑面积在5000平方米以上的，给予举报人2000元的奖励。
第六章 附 则
第三十一条 榆中、永登、皋兰县和红古区城市规划区内违法用地、违法建设和违法审批的查处及管理责任追究，参照本办法执行。
第三十二条 本办法自公布之日起施行。
案情简介
2011年9月份，被告人覃某在中国农业银行股份有限公司蒙山县支行办理了一张信用额度为人民币30000元的信用卡。2011年9月至10月期间，覃某持该信用卡多次透支共计人民币29800元来旅游、日常生活等开销。到期后银行通过多种方式多次催收，覃某仍不归还。在本案审理期间，覃某通过家属于2012年11月28日偿还了全部透支款息和相关费用共计人民币39004.20元。
分歧意见
本案的发生过程相对简单，但关于案件的定性，存在分歧意见。
第一种观点认为，被告人覃某使用一张信用卡，共透支高达近两万元，已达到了犯罪数额的标准，且透支超过银行的规定期限不返，经多次催收后仍不归还，其行为符合信用卡诈骗罪的条件，构成信用卡诈骗罪。
第二种观点认为，被告覃某使用一张信用卡透支，主观上具有“恶意”，总透支也超过20000元以上，表面上符合信用卡诈骗罪的构成要件，但由于是使用的是一张信用卡，信用卡透支款是多次透支，不是一次透支数额，不符合此罪的立法初衷，故不构成信用卡诈骗罪。
评析
笔者认同第一种观点，理由如下：
根据我国刑法第196条信用卡诈骗罪的规定，信用卡诈骗罪是指以非法占有为目的，违反信用卡管理法规，利用信用卡进行诈骗活动，骗取财物数额较大的行为。本罪客观方面的具体表现有四种：一是使用伪造的信用卡，或者使用以虚假的身份证明骗领的信用卡的；二是使用作废的信用卡的；三是冒用他人信用卡的；四是恶意透支信用卡的。
恶意透支是一种故意的违法行为，根据其危害性程度的不同，可以将其分为两类，即违规性的恶意透支和犯罪性的恶意透支。
所谓“善意透支”，是与恶意透支相对而言的概念，是一种不具有非法占有目的的透支，可以分为合法的善意透支和不当的善意透支两种：合法的善意透支是指持卡人遵照信用卡章程和有关协议的规定，在规定的限额和规定的期限内透支，并按时偿还透支款和透支利息的行为；不当的善意透支是指持卡人虽然超越了信用卡章程及有关协议规定的限额或者期限透支，但行为人主观上并不具有非法占有的目的，在银行催收后能够及时归还透支款和透支利息的行为。[
善意透支与恶意透支区分的关键在于主观意志内容的不同，主观上不具有非法占有银行资金目的的是善意透支，否则便是恶意透支。
恶意透支属于信用卡诈骗罪的一种类型，持卡人以非法占有为目的，超过规定限额或者规定期限透支，并且经发卡银行两次催收后超过3个月仍不归还的，就属于恶意透支。恶意透支数额较大的（1万元为起点），处五年以下有期徒刑或者拘役，并处2万元以上20万元以下罚金；数额巨大（10万元为起点）或者有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金。
善意透支与恶意透支的本质区别在于行为人具有不同的主观故意。二者在客观表现上虽然都是造成了透支，但善意透支的行为人是为了先用后还，届时将归还透支款和利息；恶意透支的行为人是为了将透支款占为既有，根本不想偿还或者没有能力偿还，因此在行为上表现出千方百计地逃避有关部门的催款。
本案的被告人覃某在使用信用卡透支了29800元后，银行的工作人员在2011年11月起通过挂号邮件、电话通知、上门等多种方式多次催收其还款，但其超过三个月后仍逾期不还，已经属于恶意透支，综观本案，覃某持有信用卡，大量透支银行款，经发卡银行的多次催收，超过3个月仍不归还，其行为性质符合“以非法占有为目的”的恶意透支情形，其行为已构成信用卡诈骗罪，应当以信用卡诈骗罪追究刑事责任。
结果
2012年12月6日，一审法院认为被告人覃某犯信用卡诈骗罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币20000元。
作者单位：广西蒙山县检察院