国家执法部门与实施WTO规则

中国法学会WTO研究会副会长　清华大学法学院教授于安

　　主持人提示：

　　历史往往有意无意间忽略了过程，而把瞬间变成了永恒。世人将会永远记住２００１年１１月１０日这一天！接受并在中国国内实施WTO协定，将使中国在法律上成为实行贸易自由规则的国家。这一变化，不但将使中国的市场经济体制有了新的发展方向和内容，而且要求国家执法职能通过进行相应的调整，以保证中国的入世承诺得以正确实现。国家执法部门如何履行中国承诺的WTO义务？本刊特别约请WTO专家于安教授进行撰文。作者根据WTO协定和中国的承诺，阐述了我国执法部门实施WTO规则的范围，并提出实施WTO规则的重点是执法部门采取的普遍性措施，中心是法院对行政行为的司法审查。

　　适应和实施WTO规则的基本认识

　　WTO法律规则是体现贸易自由化要求的多边规则。通过参与经济全球化和实行贸易自由化，以继续推进经济增长和社会进步实现发展目标，是中国加入世界贸易组织的基本出发点。履行WTO相关规则的法律义务，不仅需要在经济和贸易管理上按照贸易自由化规则的要求更新经济结构、经济体制和经济机制，而且需要发挥国家执法部门的职能，为贸易自由化规则在中国国内的实施提供秩序保障和法律公正。

　　１．适应和实施WTO规则的整体性

　　我国执法部门实施WTO规则，具有国家行政执法、司法职能适应经济体制变革的整体性质。我国加入WTO以后执法工作所要适应的，是中国参与经济全球化和实行贸易自由化条件下的新的市场经济体制，执法部门受到的影响不是局部的。认识和处理我国执法工作与WTO规则的关系，不应当拘泥或者局限于个别的或者具体工作的改进和适应，眼界要放宽放远。我们要像上世纪９０年代初实现执法工作适应建设市场经济转变那样，来对待今天加入世界贸易组织的新任务。

　　１９９３年我国修改宪法确立国家实行社会主义市场经济时，还没有像今天这样明确地提出我国的市场经济建设与经济全球化和贸易自由化的关系问题，建设市场经济的眼光和目标在很大程度上还受到国界和经验的限制。

　　我国加入世界贸易组织和承诺接受WTO规则，解决了在经济全球化条件下如何建设市场经济这一带有方向性的重要问题，是实施宪法第１５条规定发展我国市场经济和我国市场经济体制的重要步骤。WTO规则是自由贸易制度的法律表现，中国承诺接受世界贸易组织的全部规则，表明中国接受了WTO所实行的自由贸易制度。这些自由贸易规则，实质上是多边化的市场经济规则。因此，加入世界贸易组织以后，我国的市场经济体制将有一个巨大和显著的变化，执法部门的任务就是适应这一变化。

　　２．适应和实施WTO规则的长期性

　　执法部门实施和适应WTO规则不仅具有整体性，而且具有长期性。这是因为：

　　第一，主观上，许多成员国将实施WTO规则过程当做拖延贸易保护主义争取本国竞争机会和竞争优势的过程。只要不构成对国际条约的强制性违反，成员国对WTO相关规则的实施，在很大程度上是以对本国是否有利作为标准。WTO总部的工作，大约７０％是处理贸易摩擦和贸易争端。这些摩擦或者争端，是由各个成员国国内立法性措施与WTO相关规定的冲突引起的。

　　第二，客观上，WTO规则本身的框架性和原则性使得各个成员国的国内实施性立法不可能一次性到位。１９９５年才开始运作的WTO到现在只有几年的时间，还来不及对全部规则作出解释。各个成员国要么维持现状，要么按照自己的理解和需要进行国内的实施立法，等到发生贸易争端诉诸WTO并且由后者作出裁决以后再考虑改正。实际上，这一过程已经为国内相关产业的调整赢得了时间。

　　第三，WTO所追求和实行的贸易自由化是一个历史过程。贸易自由化目标需要在不断克服成员国政府设立的贸易壁垒和贸易歧视中实现，在此过程中就不得不容忍一些经过全体协商一致允许保留的贸易壁垒。如何使各个成员政府正确使用所允许的贸易壁垒，以不断推进WTO所追求的贸易自由化目标，法律发挥着重要的作用。

　　基于上述原因，执法部门实施和适应WTO也应当是长期的，分阶段的，有轻重缓急的过程。过于急躁、意图一次性完成的意识，不但无助于实现这一过程，而且可能有害。

　　经过几十年来的立法努力，我国执法部门的工作目前已经基本上有法可依，为实行改革开放政策，为外国在华投资和进行货物与服务贸易提供了法律保障。但是这些法律的制定，主要还是以双边贸易和有限的贸易规模为背景，没有或者极少考虑参与经济全球化和实行贸易自由化的问题。贸易自由化将使外国产品在中国国内交易销售和提供服务的规模加大，经济活动中的涉外因素比例也将扩大，必将提出相关权利保护和维护正常社会秩序等一系列法律问题。这些法律问题有的是过去已有的而且我国已经积累了处理经验的，现在面临的只是量的增大问题；有的则是在新开放领域遇到的新问题。这些问题需要按照WTO的规则进行处理。

　　执法部门实施WTO规则的范围

　　从WTO的宗旨和规则本身看，WTO规则的义务主体是成员国中能够运用国家或者政府职能管理贸易和贸易相关事项的机构，包括立法机关、行政机关和司法机关，甚至某些非政府机构（例如制定和发布技术标准的非政府机构）。就执法部门来说，人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门都会包括在内。

　　法院和检察院

　　按照诉讼程序分类，民事、刑事和行政都涉及WTO规则的实施问题。根据WTO协定的规定，刑事和民事诉讼主要是执行保护知识产权的职能，在知识产权保护以外的其他职能与WTO只是间接的关系，不会出现对WTO规则的直接违反。司法机关对知识产权的保护，在我国执行WTO规则任务的整体上来看是相对简单的领域。因为：WTO关于知识产权的规定，在WTO规则中是最有具体性统一性的部分，我国国内的相关立法已经或者正在与它的规则一致起来，甚至可以说一致性的程度已经比较高；知识产权问题属于“与贸易有关的事项”，虽然有时也会成为矛盾的焦点，但是它毕竟不是WTO制度的主体部分。行政诉讼执行对行政行为的司法审查职能，在法院、检察院实施WTO规则的任务中处于中心的位置。它涉及的问题比较复杂，需要在下面进行专门的讨论。

　　公安部门

　　公安部门除了刑事侦察职能涉及执行WTO知识产权保护职能以外，它的行政管理职能，包括治安、消防和出入境管理等都会不同程度地、直接或者间接地涉及对WTO规则的实施，有可能出现对WTO规则的违反。例如对外商或者中外合资合作单位经营的治安和消防管理，特别是对饭店、商店、运输、金融的经营活动，对易燃易爆等可能危害公共安全产品的生产、仓储、运输、销售的管理。手续繁琐、收费不当等现象都可能构成对正常贸易经营活动的所谓“贸易壁垒”，从而可能构成对WTO规则的违反。

　　司法行政部门

　　司法行政部门的行政管理职能，法律上可以分为四类：律师、公证、法学教育等普通管理事项、执行刑罚的狱政管理，教育性行政强制措施的劳动教养和人民调解等其他管理职能。其中律师是直接相关事项，属于我国承诺对外开放的服务贸易领域，主要的法律问题是在给予外国竞争者的国民待遇和市场准入。

国家税务总局


国家税务总局关于印发《增值税专用发票内部管理办法》的通知
1996年7月30日，国家税务总局

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局：
为了规范增值税专用发票的管理，在广泛征求各地意见的基础上，国家税务总局制定了《增值税专用发票内部管理办法》，现印发给你们，请组织贯彻落实，并将执行中发现的问题及时上报我局。

增值税专用发票内部管理办法
一、增值税专用发票的计划管理
（一）增值税专用发票的版式
增值税专用发票（以下简称专用发票）的版式、联次、内容及使用范围由国家税务总局统一确定，并将专用发票票样及时下发各地。
（二）专用发票印制计划的制定
1．专用发票的印制，由国家税务总局实行统一计划管理。
2．专用发票的印制计划应逐级上报至国家税务总局。专用发票的印制计划每半年安排一次，印制计划上报后一般不再调整。
（1）县级国税局应于每年的8月20日以前将下一年度上半年的专用发票印制计划报送地市级国税局；应于次年3月20日以前将下半年的专用发票印制计划报送地市级国税局。
（2）地市级国税局应于每年的9月5日以前将所属县级国税机关下一年度上半年专用发票印制计划审定汇总，报送省（包括自治区、直辖市、计划单列市，下同）级国税局；应于次年4月5日以前将所属县级国税局下半年的专用发票印制计划审定汇总，报送省级国税局。
（3）省级国税局于每年的9月20日以前将所属地市级国税局下一年度上半年专用发票印制计划审定汇总，上报国家税务总局；应于次年4月20日以前将所属地市级国税局下半年的专用发票的印制计划审定汇总，上报国家税务总局。
（4）国家税务总局将各省级国税局上报的专用发票印制计划进行审定汇总，送交中国印钞造币总公司安排印制，并下发各省级国税局。
二、专用发票的仓储管理
（一）专用发票入库前的验收
1．省级国税局对专用发票入库前的验收
对运抵的专用发票，在入库前应按以下要求进行验收：
（1）以造币总公司提供的专用发票发运单进行验收。
（2）根据国家税务总局下发的专用发票印制计划对运抵的专用发票种类和数量进行核对。
（3）检查专用发票的包装质量。
（4）填写《增值税专用发票验收入库单》（附件一）。
2．地市级国税局对专用发票入库前的验收
对运抵的专用发票，在入库前应按以下要求进行验收：
（1）依据造币总公司提供的专用发票装箱明细表进行验收。
（2）核对专用发票的种类和数量是否与核准的计划相符。
（3）抽查专用发票的印制质量。
（4）填写《增值税专用发票验收入库单》。
3．县级国税局对专用发票入库前的验收
对运抵的专用发票，在入库前应按以下要求进行验收：
（1）采取随机检验的方式，抽检数量一般在所运专用发票总量的5％－10％左右，如发现有严重问题，可扩大抽查面。
（2）核对专用发票的各种版式和数量是否与核准的计划相符。
（3）填写增值税专用发票验收入库单。
4．各级国税局在专用发票验收时，必须由两人以上负责，没有特殊情况，不得随意更换。
5．在专用发票的验收过程中，如发现有质量问题，应将有质量问题的发票统一集中收缴、封存，由省级国税局报国家税务总局，并按有关规定处理。
6．各级国税局填写《增值税专用发票验收入库单》时，须字迹清晰、内容完整、数字准确。
7．各级国税局要建立专用发票收、发、存台帐。
（二）专用发票的调拨
1．上级国税局向下级国税局调拨专用发票时，应及时填写《增值税专用发票调拨单》（附件二），同时收取专用发票款。
2．各级国税局在专用发票调拨后，登记专用发票收、发、存台帐。
（三）专用发票的盘存
1．各级国税局对所属库存的专用发票必须建立定期盘存制度。
2．上级国税局应对下级国税局的专用发票盘存情况组织不定期的检查。
3．省级和地市级国税局每季度末应进行一次盘存，同时每次盘存都应填写《增值税专用发票盘库报告表》（附件三）。县级国税局每个月应进行一次盘存，同时每次盘存必须填写《增值税专用发票盘库报告表》。
4．根据工作需要，各级国税局应不定期进行盘存。
（四）专用发票的销毁
1．专用发票销毁的范围
（1）属于有印制质量问题专用发票的销毁
①专用发票印制质量问题的确认。省以下各级国税局发现专用发票有印制质量问题后，应将有质量问题的专用发票封存，并逐级上报到省级国税局。
②省级国税局与所承印专用发票的企业联系，由印制企业负责进一步认证。
③经双方共同认证确有印制质量问题的专用发票，应在双方共同监督下，由省级国税机关指定的企业负责销毁，并由印制企业报中国印钞造币总公司备案。
④如双方有不同意见，由国家税务总局与中国印钞造币总公司共同协商后，另行处理。
（2）属于国税机关换版、改版以及超过国税机关规定的使用期限，应予作废的专用发票的销毁。
①对换版后，尚未使用已作废的旧版专用发票进行销毁。
②对不符合使用大面额版专用发票的纳税人已领购的，尚未使用或整本未使用完的专用发票进行销毁。
③对改版后，凡不符合改版要求的专用发票进行销毁。
④对超过国税局规定的使用期限，尚未使用或整本未使用完的专用发票进行销毁。
2．专用发票销毁的方法
（1）对上述专用发票销毁范围中，凡属于未使用的整本专用发票，由省级国税局统一组织进行销毁。
（2）对整本发票中未使用的部分，可采取剪角方法核销。即在“全国统一发票监制章”处，按“Ｖ”形剪角。
3．专用发票销毁的要求：
（1）各级国税局要建立健全销毁专用发票的制度，要有专人负责，严防在发票销毁过程中，发生被盗或丢失的事件。
（2）在专用发票销毁过程中，必须对销毁的专用发票实行双人管理制、经手责任制，做到数字准确无误、责任清楚。在待销毁的专用发票运输过程中，要有专人押运，确保安全。
（3）专用发票销毁工作结束后，省级国税局要及时将销毁的情况上报国家税务总局。
（五）专用发票的存储安全管理
1．必须建立专门存储专用发票的库房，库房应符合下列基本要求：
（1）库房设在国税局或发售网点的建筑群体内，不得与其他单位、公共场所和居民住宅相连。库房底部不得有管道、暗沟等公用设施或不能控制的地下室；无法避开的，应采取必要的防护措施。
（2）库房出入口安装防盗安全门，窗户安装金属防护装置。
（3）库房内配备防潮、灭火装置，安装防爆灯，配备应急照明灯。
（4）库房安装防盗自动报警装置。守库室设置接受报警并与外界联络的通讯设备。
2．专用发票发售网点营业室的安全保管措施，应符合下列基本要求：
（1）营业室出入口安装防盗安全门，窗户安装金属防护装置。
（2）发售工作区与其他工作区隔离。
（3）营业操作室与领购者之间设置必要的坚固隔离防护设施。
（4）营业室安装紧急报警装置，有条件的可与所在地公安机关实行报警联网。
（5）设置存储专用发票的保险柜。
（6）配置专用发票防伪鉴别器。
3．各级国税局应根据专用发票安全保卫工作的需要设立保卫机构，配置专职保卫人员，将安全保管工作纳入职工的岗位责任制。专用发票仓库的管理及保安工作，应符合下列基本要求：
（1）配备专职的守库人员，实行双人24小时值班制度。
（2）严格控制非库管人员进入库房，非库管人员一般不得进入库房，如因工作需要临时进入库房的，应经领导审批并严格执行登记制度。
（3）遇节、假日，仓库管理人员应对仓库存储情况进行清点检查。
三、专用发票的运输管理
（一）专用发票的运输
1．国家税务总局委托造币总公司每年向各省按季运送专用发票。
2．各省级国税局接到专用发票后，可根据基层国税局的需要，自行组织专用发票的运送工作。
（二）专用发票的运输安全管理
各级国税局运输专用发票必须配置运送专用发票的专用车辆；配备安全保卫人员及必要的通讯工具。远途运送大宗专用发票，应与当地公安、武警部门取得联系，采取相应的保卫措施，以确保专用发票的运输安全。
四、专用发票的发售管理
（一）专用发票领购簿的管理
《增值税专用发票领购簿》（以下简称领购簿）是增值税一般纳税人用以申请领购专用发票的凭证，是记录纳税人领购、使用和注销专用发票情况的帐簿。
1．领购簿的格式和内容由国家税务总局制定（见附件四）。
实行计算机管理专用发票发售工作的，其领购簿的格式由省级国税局确定。
2．领购簿由省级国税局负责印制。
3．领购簿的核发。
对经国税局认定的增值税一般纳税人，按以下程序核发领购簿：
（1）县（市）级国税局负责审批纳税人填报的《领取增值税专用发票领购簿申请书》（附件五）。
（2）专用发票管理部门负责核发领购簿，核发时应进行以下审核工作：
①审核纳税人《领取增值税专用发票领购簿申请书》。
②审核盖有“增值税一般纳税人”确认专章的税务登记证（副本）。
③审核经办人身份证明（居民身份证、护照、工作证）；
④审核纳税人单位财务专用章或发票专用章印模；
上述证件经审核无误后，专用发票发售部门方可填发领购簿，并依次编写领购簿号码。
（3）纳税人需要变更领购专用发票种类、数量限额和购票员的，应提出书面申请，经国税局审批后，由专用发票管理部门变更领购簿中的相关内容。
对需要变更财务专用章、发票专用章的纳税人，税务机关应收缴旧的领购簿，重新核发领购簿。
4．纳税人发生解散、破产、撤销以及其他情形，依法终止纳税义务的，税务机关应在注销税务登记前，缴销领购簿。
纳税人违反专用发票使用规定被国税局处以停止使用专用发票的，专用发票管理部门应暂扣或缴销领购簿。
（二）专用发票的发售
专用发票的发售工作一般由县（市）级国税局专用发票管理部门发售，特殊情况经地（市）级国税局批准可委托下属税务所发售。税务机关不得将发售工作委托给企、事业单位，更不得雇用临时人员承办发售管理业务。
发售专用发票实行验旧供新制度。纳税人在领购专用发票时，应向国税局提交已开具专用发票的存根联，并申报专用发票领购、使用、结存情况和税款缴纳情况。国税局审核无误后，方可发售新的专用发票。
1、验旧
（1）检验纳税人是否按规定领购和使用专用发票。
（2）检验纳税人开具专用发票的情况与纳税申报是否相符，有无异常情况。
（3）根据验旧情况登记领购簿。
2、供新
（1）审核购票员出示的领购簿和身份证等证件，检查与《纳税人领购增值税专用发票台帐》（附件六）的有关内容是否相符。
（2）审核纳税人填报的《增值税专用发票领购单》（附件七）。
（3）对证件资料齐备、手续齐全而又无违反专用发票管理规定行为的，发售机关可发售专用发票，并按规定价格收取专用发票工本费。
3、监督纳税人加盖“专用发票销货单位栏戳记”。国税局发售专用发票时（电脑版专用发票除外），必须监督纳税人在专用发票一至四联（即存根联、发票联、抵扣联、记帐联）的有关栏目中加盖刻有销货单位名称、税务登记号、地址电话、开户银行及帐号的“专用发票销货单位栏戳记”，经检验无误后方可将专用发票交付纳税人使用。
4、根据专用发票发售情况逐笔登记《纳税人领购增值税专用发票明细帐》、《增值税专用发票发售日记帐》（附件八）和纳税人领购簿，按日汇总登记《增值税专用发票分类帐》（附件九）。
（三）专用发票的注销
注销专用发票，专用发票发售部门应登记《纳税人领购增值税专用发票台帐》和领购簿。
1．在纳税人领购专用发票前，国税局应按规定检查纳税人已使用的专用发票，经检查无误后予以注销。
2．专用发票发售部门应对按照规定收缴纳税人库存未用的专用发票予以注销。
3．对于纳税人丢失、被盗的专用发票，在按照规定给予纳税人处罚后，专用发票发售部门予以注销。
（四）专用发票收发存情况统计
1．专用发票发售部门应建立健全专用发票管理帐簿，做好专用发票收发存情况的核算工作。按期编制收发存情况统计表。
2．《增值税专用发票收发存报表》（附件十）应逐级报送到国家税务总局。
（1）县级国税局应于季度和年度终了后10日内将专用发票收发存报表报送地市级国税局。
（2）地市级国税局应于季度和年度终了后20日内将专用发票收发存报表报送省级国税局。
（3）省级国税局应于季度和年度终了后30日内将专用发票收发存报表报送国家税务总局。
3．专用发票收发存报表的格式由国家税务总局统一制定。
五、专用发票的票款管理
（一）专用发票的结算价格
专用发票的结算价格由国家计委统一确定。各级国税局按原国家物价局、财政部《关于中央管理的税务系统行政事业性收费项目和标准的通知》（〔1992〕价费字111号）的规定，加收一定比例的专用发票管理费，经同级物价部门核准后执行。
（二）专用发票的票款结算管理
1．专用发票票款结算的方法和时间
专用发票的票款结算采用签订结算协议的方法，即：每年各省级国税局与造币总公司签订一次专用发票票款结算协议。
专用发票的票款按季度进行结算，即于每季度开始15日内按季度计划票款总价30％的价款预付给造币总公司，待每季度票到后10日内通过银行将其余70％票款划给造币总公司。
省级以下国税局专用发票票款结算的方法和时间，由省级国税机关确定。
2．专用发票的票款管理
专用发票的票款由省级国税局统一管理，省、地、县级国税局实行分级核算的原则。各级国税局必须严格按照财务制度规定配备会计和出纳人员专门管理。必须建立健全会计核算制度，会计核算帐簿要完整，会计核算手续要齐全，专用发票票款要设专户存储，专款专用，不得挪作他用。
3．专用发票管理费的使用管理
各级国税局收取的专用发票管理费可用于以下几方面开支：
（1）专用发票库房建设、维修及仓储设施条件的改善；
（2）专用发票管理部门所需必要的交通及通讯工具的购置；
（3）运送专用发票所需零星费用及专用发票管理人员的岗位补贴等。
专用发票管理费用的支出，要严格审批制度，各级国税局要制定相应的管理办法，加强检查和监督。